Eğitim İzleme Raporu 2019’un “Eğitimin Yönetişimi ve Finansmanı” başlıklı ilk dosyasını yayımladık. 2007 yılından bu yana hazırladığımız Eğitim İzleme Raporları aynı zamanda 12 yılda eğitimde yaşananların bütüncül olarak değerlendirilmesini sağlıyor. ERG Eğitim Gözlemevi Koordinatörümüz Burcu Meltem Arık ile eğitimin finansmanında son 12 yılda neler yaşandığını konuştuk.
Umay Aktaş Salman
ERG Araştırmacısı
Eğitim Reformu Girişimi’nin (ERG), “Tüm çocukların nitelikli ve kapsayıcı bir eğitim alması için eğitim hizmetlerinin yönetişim ve finansmanında mevcut durum nedir?” sorusunu yanıtlayan, Eğitim İzleme Raporu 2019’un “Eğitimin Yönetişimi ve Finansmanı” başlıklı ilk dosyasını yayımladık. Eğitim İzleme Raporlarını bu yıldan başlayarak beş ayrı dosya olarak yayımlayacağız. 2007 yılından bu yana hazırladığımız Eğitim İzleme Raporları aynı zamanda 12 yılda eğitimde yaşananlara bütüncül olarak bakmamızı da sağlıyor. Bu nedenle 5 dosyadan oluşan Eğitim İzleme Raporu 2019’un her dosyasının ardından 12 yılı değerlendirdiğimiz röportajlar da yayımlayacağız. Röportaj serimizin ilkinde, birinci dosyamız “Eğitimin Yönetişimi ve Finansmanı”ndan yola çıkarak 12 yılda neler olduğunu ele aldık. ERG Eğitim Gözlemevi Koordinatörümüz Burcu Meltem Arık ile eğitimin finansmanında izleme yapılamayan alanları, eksikleri, eğitime ayrılan bütçede, öğrenci başına yapılan harcamada yaşanan değişiklikleri konuştuk.
Eğitimin finansmanını izlediğimiz 12 yıla bütüncül olarak baktığında en çok dikkatini neler çekiyor?
Üç kritik konu dikkat çekiyor. İlki veriye yönelik. Etkili kamu politikaları için nitelikli veri oldukça önemli. Verilerin detaylı ve nitelikli toplanması, veri paylaşımında saydamlık, verilerin kamuoyunca anlaşılır olmasının sağlanması ve katılımcı bir yaklaşımla değerlendirilmesi kritik. Geçtiğimiz 12 yıla baktığımızda bu alanda dalgalı bir seyir olduğunu söyleyebilirim. Hanehalkı harcamaları gibi önemli veriler görece uzun aralıklarla paylaşıldı, bölgeler arası farklılıkların net görülemediği ya da verilerin hiç paylaşılmadığı yıllar oldu. Kamu-özel ayrımını görebileceğimiz güncel veriler oldukça sınırlı. Hemen her yıl bunun öneminin altını çizdik. Eğitime ayrılan tüm finansal kaynakları (kamu kaynakları, özel kaynaklar, uluslararası kaynaklar) aynı anda görmeyi sağlayacak bir veri toplama çalışmasına gereksinim devam ediyor.
İkincisi de uygulama zafiyeti, bunun öngörülen ve öngörülmeyen maliyeti. Türkiye, kararların merkezi olarak alındığı bir ülke. OECD ülkeleri arasında bu konuda üst sıralarda. Bu da uygulama sorununu beraberinde getiriyor. Örneğin 2008 yılında ortaöğretim süresi dört yıla çıkarıldı, ancak finansal altyapı hazırlığı yoktu. Nitekim, bu kararın ardından 2009 ve 2010 yıllarında ortaöğretimde öğrenci başına düşen kamu eğitim harcamasında kayda değer bir düşüş yaşandı. Bugün ortaöğretimin niteliğine yönelik tartışmalarda ya da atılacak adımlarda bu tür geçmiş deneyimlere bakmak önemli olacaktır. 12 yılın bütününe baktığımızda bir türlü öğrenemediğimiz sonucuna varabiliriz. Keza 2012 itibarıyla uygulamaya giren 4+4+4 düzenlemesine baktığımızda, “2012 Yılı Bütçe Gerekçesi”nde buna yönelik herhangi bir hazırlık olmadığını görebiliriz. Bu, sık karşılaştığımız bir durum.
Üçüncüsü ise önceliklendirme. Örneğin erken çocukluk dönemine yatırım yapmakta çok geç kalındı. Hemen her yıl bu dönemin çocuğun iyi olma hali için öneminin altını çizdik. Bu yıl 5 yaş için okul öncesi dönemin zorunlu ve ücretsiz olacağı hedefi kondu. Bu oldukça önemli bir hedef, bununla birlikte yatırım maliyeti belirsizliğini koruyor. MEB bütçesi geçmiş dönemlerde ekonomik krizlerden önemli ölçüde etkilendi. 2008 yılında yaşanan krizin sonucunda bütçe kesintisinin yüzde 14,3’ü MEB bütçesinden karşılandı. 2019 yılında da 2018 yılıyla karşılaştırıldığında yatırım bütçesinin yüzde 28,2 oranında azaldığı görülüyor.
“Eğitime ayrılan tüm finansal kaynakları (kamu kaynakları, özel kaynaklar, uluslararası kaynaklar) aynı anda görmeyi sağlayacak bir veri toplama çalışmasına gereksinim var” dedin. Böyle bir çalışmanın olmaması neye sebep oluyor?
Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) Hanehalkı Harcamaları Anketi yapıyor. Bunun içinde eğitim harcamaları da var. Bir de Millî Eğitim Bakanlığı’nın (MEB) 2011 yılı başında uygulamaya koyduğu Türkiye’de Eğitimin Finansmanı ve Eğitim Harcamaları Bilgi Yönetim Sistemi (TEFBİS) bulunuyor. TEFBİS verilerini bu yıl talep ettik ancak sadece toplam gelir paylaşıldı. İl il ve okulların türlerine göre yapılan harcamaları göremiyoruz bu veriden. TEFBİS başlatıldığında dile getirilen, okul müdürlerinin sisteme hakimiyeti, nitelikli veri girişi benzeri uygulama sorunlarının devam edip etmediğini de bilemiyoruz. Tüm finansal kaynakları aynı anda görmeyi sağlayacak bir veri toplama çalışması olmaması eşitsizliğin boyutunu, kimlerin eğitim hakkından yararlanabildiği, kimlerin yararlanamadığını, boşlukları, sistematik sorunları görmemize neden oluyor. Bunu görmeden planlanan eğitim politika ve uygulamaları da ihtiyaca dönük olmama riski barındırıyor ve daha önce belirttiğim uygulama zafiyetine dönüşüyor.
Peki varolan verilerle son 12 yıla baktığında eğitimin finansmanı açısından neleri izleyebiliyor, neleri izleyemiyoruz?
Eğitim hakkı yasal olarak güvence altında. Bu hakkın kullanabilmesi, uygulanmakta olan eğitim politikaları, özellikle de eğitim finansmanı politikaları ile ilişkili. Eğitime ayrılan kaynakların dağıtımını, dağıtımdan etkilenecek olanların eğitim hakkından yararlanabilme durumlarını izlemek önemli. Kaynakların dağıtımının etkin ve eşitlikçi şekilde yapılması, gerek kamu kaynaklarının doğru kullanımını gerekse yurttaşlarının eğitim hakkını kullanabilmesini sağlar. Bunu izlemek için belirli göstergelere bakıyoruz. Eğitimin finansmanı alanında aslında sınırlı bir veri evreni var.
MEB bütçesi ve bütçenin yıllar içindeki gelişimini, bütçenin ekonomik ve fonksiyonel dağılımını, kamunun eğitim harcamalarını, öğrenci başına düşen harcamayı, 2014 yılından bu yana özel okullar için verilen teşvikler, belirli aralıklarla hanehalklarının eğitime ayırdığı kaynaklar, yatırımlar, özellikle de derslik yapımına yönelik olanları, zaman zaman izleme komiteleri aracılığıyla belirli projelerin bütçesini izleyebiliyoruz. Neleri izlediğimiz önemli ancak bütün bu göstergelerin dahi sınırlılıkları var. Yeterli değiller.
İzleyemediğimiz alanların başında ise il, bölge, hatta okul bazında bütçe dağılımı ve harcamaları yer alıyor. Eşitsizliğin giderilmesinde çok önemli bir araç olan, maddi imkansızlıkları olan ailelere çocuklarını okula göndermeleri şartıyla düzenli olarak yapılan şartlı nakit yardımlarının etki analizine de erişemiyoruz. En son 2012’de açıklanan bir rapor var elimizde. Yeni bir çalışma olduğunu biliyoruz ama sonuçları henüz kamuoyu ile paylaşılmadı. Okullara ne kadar bütçe gittiğini, okulların ne kadar harcama yaptığını göremiyoruz. Bunları görememek boşlukları ve eşitsizlikleri görememek anlamına geliyor. Okullar kendi ihtiyaçlarını kendileri karşılamak durumunda kalıyor, bir kısmı karşılayamıyor, çoğu okul aile birlikleri tarafından karşılanıyor. Bu da veliler ve okul üzerinde ayrı bir baskı unsuru olarak karşımıza çıkıyor.
Yıllar içinde eğitime ayrılan bütçede nasıl bir değişiklik söz konusu ?
Türkiye’de merkezi yönetim bütçesi dışındaki kaynakların sınırlı olması ve kamu dışı eğitim harcamalarının izlenmesindeki sınırlılıklar 5-17 yaş arası çocukların nitelikli ve kapsayıcı eğitime erişimi için MEB bütçesinin incelenmesinin önemini artırıyor.
MEB bütçesi, 2019 yılında geçen yıla oranla yüzde 23 artarak 113 milyar TL’ye çıktı. 2008 yılından bu yana bütçe nominal olarak yaklaşık beş kat arttı. Ancak, enflasyon dikkate alındığında MEB bütçesi son 10 yılda yaklaşık iki kat arttı.
MEB bütçesinin gayri safi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranı yıllara göre yüzde 2,4 – yüzde 3,2 arasında değişiyor. 2016 yılında beri MEB bütçesinin GSYH’ye oranında, MEB bütçesinde artış olmasına rağmen azalma olduğu görülüyor. Bu durum MEB bütçesindeki artışın GSYH’deki artışın gerisinde kalmasından kaynaklanıyor. Birleşmiş Milletler Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri arasında yer alan “Nitelikli Eğitim” hedefinin gerçekleşmesine yönelik adımlara bakıldığında eğitim bütçelerinin GSYH’ye oranının yüzde 4-6 aralığında olması gerektiği belirtiliyor.
2019’da merkezi yönetim bütçesinden MEB’e ayrılan oranın diğer bakanlıklarla karşılaştırmalı durumunu değerlendirirsek de MEB’in, Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan (%43,7) sonra en fazla bütçe ayrılan bakanlık (%11,8) olduğu görülebilir. MEB’i %10,7 ile Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (AÇSHB) takip ediyor. Bu noktada farklı kamu kurumlarının, örneğin MEB ile AÇSHB, çalışmaları arasındaki ortak çalışmalara ve bütçeye bakmanın da önemli olduğuna işaret etmek isterim.
Eğitimdeki fırsat eşitsizliğini azaltmak için, dezavantajlı okullara ayrılan kaynaklarla ilgili 12 yılda değişen bir şey var mı ?
Şartlı nakit yardımları dışında bu maalesef hiç izleyemediğimiz alanlardan biri. Okullara, işletme giderlerini ve okullardaki fiziksel ve sosyal ortamı geliştirmek amaçlı çalışmaların masraflarını karşılamaya yönelik, doğrudan ve düzenli bütçe aktarılması özellikle önemli. Vizyon belgesinde buna yönelik bir hedef var. Bunun detayları henüz paylaşılmadı. Okul bazlı bütçeleme ile buna yönelik önemli bir adım atıldı ama uygulamada etkili değil ve sorunlar devam ediyor. Eğitimde eşitsizliği azaltıcı etkili finansman politikası geliştirme ve uygulama çalışmalarının önceliklendirilmesi elzem. Eğitime ayrılan kaynakların eğitimde eşitliği geliştirecek biçimde, etkili ve verimli olarak harcanması için, nesnel ölçütlerden hareket eden yatırım ve kaynak tahsis sistemleri oluşturulmalı. Okul bazlı bütçeleme önemliydi ancak kamuoyuna yansıyan bir önceliklendirme olmadı denebilir.
İzleme raporlarına bir bütün olarak baktığımızda aslında MEB’in hayata geçirdiği uygulamaların devamlılığı ve sürdürülebilirliği hakkında da bir fikir ediniyoruz. Finansmanın son 12 yılına baktığında hayata geçirileceği söylenen ama devamlılığı olmayan ya da zorlanılan uygulamaları neler?
Okul Bazlı Bütçeleme’yi söyleyebiliriz. MEB 2015-2019 Stratejik Planı’nda bu konuda koyduğu hedef doğrultusunda 2016 itibarıyla Temel Eğitim Genel Müdürlüğü’ne (TEGM) bağlı okulöncesi eğitim kurumları ile ilk ve ortaokullarda okul bazlı bütçeleme sistemine geçti. Okul bazlı bütçeleme sistemi okulların tüketime yönelik mal ve malzeme alımları, harcama kalemindeki giderlerinde kullanılacak ödeneği kapsıyor. Okullar teoride ek ödenek gereksinimlerini de sisteme girebiliyor. Bu uygulamanın bir hedefi de mali yıl sonunda derslik, öğrenci, okul, ilçe, il ve ülke genelinde maliyetlerin karşılaştırılması.
Okul bazlı bütçeleme, okulların öğrenci sayısı, fiziksel koşullar, ikili öğretim uygulanıp uygulanmaması, iklim özellikleri vb. koşullara bağlı olarak farklılaşan gereksinimlerine yanıt vermek için yararlı bir yöntem olma potansiyeli taşıyor. Kaynakların kullanımındaki verimliliği artırma hedefi ve mali yıl sonunda giderleri okul temelinde değerlendirmeye olanak sağlayacak biçimde kurgulanması olumlu. Ancak belirttiğim gibi uygulamada hedeflendiği ölçüde gerçekleşmediği söylenebilir. Bu önemli mevzuatın işlevselleştirilebildiğini söylemek zor. Etkin kullanılmadığını biliyoruz. Etkin kullanımı için de okul yöneticilerinin rolü önemli.
Bir diğer kritik konu da ilk ve ortaokulların sunduğu hizmetlere yönelik standartlar çalışmasıdır. Okullar arasındaki olanak ve nitelik farklılıklarını azaltmaya yarayacak politika ve uygulamalar geliştirmek amacıyla 2011 yılında İlköğretim Kurumları Standartları (İKS) uygulamasına başlandı. Ancak daha ilk yıllarda, 2011 ve 2012’de amaçlanan düzeyde veri toplanamadı. Bunun nedeni özellikle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgelerinde istenen düzeyde öğrenci ve velinin katılımının sağlanamamış olması.
Çalışma 2014’te okul öncesi eğitim kurumlarını da kapsayacak biçimde Okul öncesi Eğitim ve İlköğretim Kurumları Standartları (OİKS) ismiyle yeniden düzenlendi. OİKS’de üç alanda veri toplanması hedeflendi: Eğitim yönetimi, öğrenme ve öğretim süreçleri, destek hizmetler (sağlık, güvenlik, temizlik, beslenme vb.). OİKS verileri Millî Eğitim Bakanlığı Bilişim Sistemleri (MEBBİS) üzerinden toplanıyor. Bilgisayara erişimi olmayan ve/veya okuma yazma bilmeyen velilerin okullar tarafından sağlanan bilgisayarlarda ve çocuklarının yardımıyla sisteme giriş yapmaları öngörülüyor. Sağlıklı veri toplanmasını zorlaştıran bir uygulama oldu bu nedenle.
Uygulama okula ilişkin özdeğerlendirme sürecinde çocuk katılımcılığını artırma potansiyeline sahip. Bunun yaşama geçmesi için çocukların süreç hakkında yeterince bilgilendirilmelerine, soruların çocukların anlayabileceği düzeyde olmasına, çocukların başkalarının etkisi altında kalmadan özgürce yanıt verebilmelerine uygun bir ortam sağlanmasına gerek var. Bunun ne kadar sağlanabildiğini bilemiyoruz.
Çalışmanın idareci, öğretmen, veli ve öğrenciler tarafından benimsenmesi; sağlıklı bir veri toplama ve değerlendirme sistemi kurulması, uygulamanın başarısını artıracak en önemli etmenler.
Hanehalklarının eğitime ayırdığı bütçede nasıl bir değişim söz konusu yıllar içinde?
İlk raporlarda da geçtiğimiz aylarda yayımladığımız son raporda da eğitim masraflarının gitgide arttığına dair velilerden sıklıkla yükselen şikayetlerin altını çizdiğimizi ekleyebilirim. 2007 yılında izleme çalışmalarına başladığımızda referans olarak değerlendirdiğimiz Dokuzuncu Kalkınma Planının ana hedeflerinden biri “Eğitim sisteminin etkinliğinin artırılması, eğitime ayrılan kaynakların daha verimli kullanılması, öğrenciler ve aileleri üzerindeki mali, sosyal ve psikolojik yüklerin hafifletilmesi amacıyla eğitim sistemi, sınav odaklı yapıdan kurtarılması” hedefidir. Aradan geçen 12 yıla rağmen bu hedefin gerçeleşmesine olan gereksinim devam ediyor.
Türkiye’de hanehalkları tarafından yapılan eğitim harcamaları artış eğilimi gösteriyor. TÜİK tarafından yayımlanan verilere göre, 2017 yılında Türkiye’de eğitim harcamalarının yüzde 19’unu hanehalkları gerçekleştirdi. Uluslararası karşılaştırmanın yapılabildiği 2013 yılına ait veriye göre ise, Türkiye’de eğitim kurumlarına yapılan harcamaların yüzde 13’ü hanehalkları tarafından yapılıyor; OECD ortalamasında ise bu oran yüzde 7. Özel öğretim kurumlarına ödenen ücretlerin, hanehalklarının eğitim harcamaları içinde geniş yer tuttuğu bilindiğinden, bu alandaki gelişmeleri değerlendirmek önemli. Hanehalkları tarafından, özel ders, kurs, kitap, kırtasiye vb. hizmetlere ve ürünlere yapılan harcamalarla ilgili kapsamlı veri bulunmaması, bu harcamaları izlemeyi ve değerlendirmeyi güçleştiriyor. TÜİK bütçe anketinde, eğitim harcamaları kapsamında hanehalklarından öğrencilerin okula gidiş-gelişlerinde kullandıkları servis ve toplu taşıma araçları için ailenin ödediği ücret, özel okul, özel ders, okul öncesi eğitim, etüt, yaz okulu ücretleri ile yüksekokul/üniversite harcı ve kayıt parası için ödenen miktar öğreniliyor. Bunların yanı sıra, çeşitli tüketim mal ve hizmetleri için yapılan harcamaların da eğitim amacıyla yapılıp yapılmadığı da soruluyor. Ancak detaylı raporlar paylaşılmıyor.
Kademelere göre öğrenci başına düşen eğitim harcamalarında yıllar içinde nasıl bir değişim söz konusu?
Kademelere göre öğrenci başına düşen eğitim harcamalarını 2017 fiyatlarıyla değerlendirirsek, en dikkat çekici değişimin mesleki ve teknik ortaöğretimde yaşandığını görebiliriz. İlköğretim kademesinde çok belirgin bir artış söz konusu değil. Ancak özellikle 2012’den sonra genel ortaöğretim ve mesleki teknik ortaöğretimdeki artış dikkat çekici. 2012 ve 2013’te genel ortaöğretim ve mesleki teknik ortaöğretim eşitleniyor ama 2016’dan sonra mesleki ve teknik ortaöğretimdeki harcama önemli ölçüde artıyor. 2016 yılında önceki yıla oranla yüzde 23 artış söz konusu. Bu alana yapılan yatırımı ve MEB tarafından bu okul türüne verilen önemi yansıtıyor bu rakamlar. Buna rağmen bu okul türünde nitelik sorununun devam ettiğini söyleyebiliriz.
Öte yandan okul öncesi kritik öneme sahip ve 2023 Eğitim Vizyonu’nda yer alan 5 yaşın zorunlu ve ücretsiz olması hedefine karşın hala tam olarak önceliklendirilmemiş bir kademe. Kamu kaynaklarıyla yapılan eğitim harcamaları 2010 ve 2011 yıllarında önemli oranda artış gösterdi. Ardından 2016’ya kadar azalma görülüyor. 2016’da önceki yıla oranla yaklaşık yüzde 15 artış olsa da artış oranı 2017’de çok daha az.
Türkiye’de özel öğretimin payı son yıllarda giderek artıyor. MEB’in özel öğretime ayırdığı pay ile ilgili nasıl bir değişim var?
Türkiye’de özel öğretimin payının artması MEB tarafından teşvik edilen ve istenen bir hedef. Bu hedefin en iyi görüldüğü alanlardan biri özel okullarda okuyan öğrenciler için devlet tarafından özel okullara ödenen eğitim ve öğretim desteği. Bu destek 2012-13 eğitim-öğretim yılından itibaren, devlet tarafından yalnızca özel mesleki ve teknik eğitim okullarını kapsayacak biçimde verildi. Tüm özel okulları kapsamasına yönelik ilk somut adımlar 2014 yılı içerisinde atıldı, gerekli yasal düzenleme tamamlanarak uygulama 2014-15 eğitim-öğretim yılı için yaşama geçirildi. Verilen destek miktarı özel okul ücretlerinin altında. Eğitim ve öğretim desteği ortalama özel okul ücretlerinin en az olduğu ortaöğretimde dahi ücretin yüzde 37,4’ünü karşılıyor. Bu da pratikte halihazırda ailesi maddi kaynaklara sahip öğrencileri hedeflediği anlamına geliyor. Yani ailesi belirli bir gelir düzeyinde olan çocukların yararına ve dolayısıyla eşitlikçi bir uygulama değil. Nitekim bu teşvikten yararlanarak çocuklarını özel okula göndermek isteyen ancak dar gelirli ailelerin borçlanma, kredi çekme yollarını kullandıklarını biliyoruz. Bu durum, hem il/bölge/okul bazında özel okul ücretlerini hem de hanehalkının harcamalarını çok daha detaylı bilmeye olan ihtiyacı da gösteriyor. 2018-19 yılındaki önemli gelişmelerden biri Millî Eğitim Bakanı Prof. Dr. Ziya Selçuk tarafından eğitim ve öğretim desteğinin kademeli olarak kaldırılacağının duyurulmasıydı. Buna göre, 2019-20’den itibaren mezun olmamış öğrenciler için desteğin devam edeceği ancak yeni öğrenciler için uygulamanın kaldırılacağı paylaşıldı.
Özel öğretimin yıllar içinde değişen payına bakarsak, özel okulda öğrenim gören öğrenci oranı artış eğiliminde. 2007-08 eğitim-öğretim yılında Türkiye’deki öğrencilerin yüzde 2,6’sı özel okula giderken, 2017-18 eğitim-öğretim yılında bu oran yüzde 8,3’e çıktı. Özel okul oranı ise özellikle 2012’den sonra önemli oranda artıyor. 2007-08 eğitim-öğretim yılında genel ortalamada yüzde 4,7 iken 2017-18 eğitim-öğretim yılında bu oran yüzde 14,7.
